努力推进历史性转变全面开创环境保护工作新局面

国家环保总局局长周生贤
（2006年7月25日)

各位领导、同志们：
    去年1 2月3日，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。今年4月17-18日，国务院召开了第六次全国环境保护大会，温家宝总理、曾培炎副总理发表了重要讲话。以第六次全国环保大会为标志，我国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段，主要目标是建设环境友好型社会，主要任务是加快推进历史性转变，总体思路是全面推进重点突破，主要措施是抓落实、抓实干、抓细节、抓基层。结合学习贯彻第六次全国环保大会和国务院《决定》精神，我重点汇报三个方面的问题。
    一、进一步提高对环境问题的认识
    环境问题错综复杂，涉及到经济社会的方方面面，贯穿于国民经济再生产的全过程。环境问题表面上是人类社会经济活动的副产品，实际上反映的是人与人、人与自然经济利益和环境利益矛盾冲突的结果。环境问题不仅是自然问题，也是经济问题、社会问题、政治问题、技术问题和文化观念问题，这些因素相互交叉、相互影响，共同构成了一个“世界问题复合体”。因此，要正确认识当前环境形势，从根本上解决环境问题，必须全面观察、科学分析、准确判断。
    一要把环境问题放在落实科学发展观的行动中来看。环境是客观存在，存在决定意识。环境不但决定人们的生存方式、生产方式和生活方式，也决定着人们的思维方式。科学发展观的核心是以人为本，以人为本最基本的要求就是关爱生命。如果经济发展了，物质生活丰富了，人却变成了瘸子、拐子，不健康的人，这将是对现代化的一种讽刺。在一定条件下，发展就是燃烧。烧掉的是资源，留下的是污染，产生的是GDP。科学发展就是消耗的资源越少越好，产生的污染越小越好，最好是“零排放”。前者是“资源节约”，后者是“环境友好”。
    二要把环境问题放在整个国民经济的全局中来看。经济发展是关系人类生活水平高低的问题，而环境则是事关能否生存的问题。我们不能停止发展消极地保护环境，那样将永远摆脱不了低水平的生活。人类社会总是要有所发现、有所发明、有所创造、有所前进，从必然王国走向自由王国，这是一个客观规律。因此，发展经济和保护环境这个问题的核心还是经济发展，是第一位的。只有经济发展才是解决环境问题的最根本、最有效的手段。然而，以牺牲环境为代价换取发展，即使创造出暂时的繁荣，那也是“推迟执行的灾难”，是虚假的、虚弱的，总有一天要遭到惩罚。我们必须拓展环境保护的领域，加大环境保护的力度，从生产、流通、分配、消费的再生产全过程来看环境保护。从生产过程来看，防治污染应该从动脉产业向静脉产业发展，这就是发展循环经济。在分配领域和消费领域，我们研究得就不够了。目前，人们的消费往往有一个逐步升级的过程，从生存消费到享受消费，再到奢侈消费。生存消费带来的环境问题，那是必须付出的代价，享受消费就是发展消费，那是以人为本的体现，如果是奢侈消费，就必须想办法限制。
    三要把环境问题放在实现全面小康的总体目标中来看。处在不同的发展阶段，人们对生活质量的追求不同，对环境质量的要求也不同。在一些落后地区还处在纯自然状态的生活竞争时，城里人就开始吃饭讲营养、穿衣讲时尚。当全国大部分地区基本解决温饱，实现小康以后，继续改善人民生活，将不断扩大消费领域、优化消费结构、满足人们多样化的物质文化需求，同时对环境质量也将产生极大的需求。哪里的绿化好、哪里的水干净、哪里的空气清新，人们就愿意去那里生活，就不再坚持让污染“呛死比饿死好”的想法了，“解决了温饱就需要环保”，“有了小康更需要健康”。现在，人们对环境的需求远远大于我们可以提供的环境条件。
    四要把环境问题放在动态发展的过程中来看。新中国成立初期，人们过多过分地消耗了环境，但那是不得已而为之。举个例子，我国原有木材蓄积量127亿立方米，建国以后50年砍了96亿立方米，几乎把所有的森林砍了一遍。现在原始天然林已经不多了，一些所谓天然林，最多也只能算是天然次生林。林业生产为国家的原始积累做了贡献，也付出了一定的环境代价，我们不能苛求前人。同时，我们还要看到，经济不发展，也不可能拿出足够的资金来治理环境。一些国家的经验表明，人均GDP在1000-3000美元的阶段，政府就有条件拿钱来治理环境。按照环境库兹涅茨曲线，有的国家在人均GDP达到2700美元左右时，二氧化硫排放量开始下降。从发展阶段上看，我国已经到了治理污染、改善环境的阶段。现在，经济社会状况发生了深刻变化。消费层次发生了变化，供求关系发生了变化，资源配置方式发生了变化，经济与环境的关系也

必然发生变化。目前，我国环境问题呈现出阶段性特征。发达国家上百年出现的污染问题，在我国快速发展的过程中集中出现，环境问题变得更为复杂。人们已经意识到，再不保护环境，就会影响自身的生存和发展了。正如温家宝总理讲的，如果再不重视保护环境，今后治理的成本会更高，付出的代价会更大，环境将更难以恢复，我们就可能犯难以改正的历史性错误。
    五要把环境问题放在经济全球化和世界环境保护的大格局中来看。世界各国经过30多年的努力，全球环境保护取得了积极进展。但是，全球环境仍处于持续恶化状态，如果国际社会不迅速采取有效措施，人类未来的生存与发展将面临巨大威胁。全球环境形势的日益严峻，使环境问题成为影响国际政治经济关系的重要因素。在全球产业结构调整中，发达国家把污染严重的产业转移到发展中国家，通过进口生产过程中对环境有较大污染的廉价产品，实行低价消费。同时，又通过绿色贸易壁垒，深刻影响国际贸易的发展。在国际环境履约谈判中，一些发达国家既从环境利益出发，推动国家环境履约，又受经济利益驱动，左右谈判走势，使全球环境保护的形势异常复杂。
    通过上述五个方面，我们看到，“十五”期间，我国在推进经济发展的同时，采取一系列措施加强环境保护，取得积极进展。在资源消耗和污染物产生量大幅度增加的情况下，环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓，部分流域区域污染治理取得初步成效，部分城市和地区环境质量有所改善，工业产品的污染排放强度有所下降。
    但也要清醒地看到，我国环境形势依然十分严峻，环境问题严重制约经济发展，危害群众健康，影响社会稳定，损害国家形象。主要表现为：
    第一，主要污染物排放总量大，环境污染严重。2005年，全国二氧化硫排放量2549万吨，比2000年增加了27％，化学需氧量1414万吨，比2000年减少了2％，均未完成削减1 O％的控制目标，大大超过环境承载能力。流经城市的河段普遍遭到污染，75％的湖泊出现富营养化，3亿多农村人口饮用不合格的水；沿海赤潮年发生次数比上世纪80年代增加了3倍；1／5的城市空气污染严重；一些中小城市和农村地区污染有加重趋势；酸雨影响面积占国土面积的1／3(是世界三大酸雨区之一)，近年有加重趋势；工业危险废物每年产生1100多万吨，处置率仅为32％；城市垃圾年清运量1.49亿吨，无害化处理不足20％；噪声扰民相当严重。
    第二，生态破坏问题依然突出。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地1 74万平方公里；森林面积和蓄积量持续增长，但森林资源总量不足，林地流失依然严峻，生态功能不足；90％以上的天然草原退化，每年增加退化草地200万公顷；一些北方河流水资源开发利用率超过国际生态警戒线(30％～4 0％)，其中黄河、淮河、辽河超过60％，海河超过90％，流域生态功能严重失调；华北平原出现世界上最大的地下水位下降漏斗；有1 O一1 5％的高等植物物种处于濒危状态，物种资源流失严重，有害外来物种入侵每年造成1 2 00亿元经济损失。
    第三，核与辐射安全形势紧迫。近年来，我国核电站多次出现重大建造和运行安全隐患；研究堆等其它核设施普遍存在设备和部件老化；全国14余万枚放射源中有3万余枚废弃源没有安全收储；许多军工核设施陆续退役，遗留严重放射性隐患。
    第四，环境问题制约经济社会发展。据国内海家家测算，我国年环境污染和生态破坏造成的损失约占GDP的8％一1 3％。环境问题危害群众健康和公共安全。联合国开发署认为，中国空气严重污染地区死于肺癌的人数比空气良好地区高8．8倍；北京市肺癌发病率已跃居恶性肿瘤之首，据调查，大气污染最重的石景山区，肺癌死亡率比全市平均值高30％。近年来，群众的环境投诉以每年30％的速度上升，因环境问题引发的****件以年均29％的速度递增，严重影响社会稳定。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。据公安部门统计，仅去年上半年就发生了422起****件，甚至出现围堵冲击党政机关、聚众堵塞交通干线、打砸抢烧等过激行为。
    第五，环境问题影响国际形象和对外贸易。我国化学需氧量、二氧化硫、汞、消耗臭氧层物质排放量都居世界第一，二氧化碳排放量居世界第二，承诺国际义务的压力不断增加；我国的酸雨、沙尘暴、海域污染、跨界河流污染及开发、跨境野生动物保护、木材进口等问题引起国际社会的关注，为国外“中国环境资源威胁论”提供了借口。我国产品环境标准较低，缺乏国际竞争力，出口受到很多国家绿色壁垒的限制；垃圾非法进口也造成了不良影响。
    未来15年，我国人口将达到14.6亿、经济总量将翻两番，按现在的资源消耗和污染控制水平，污染负荷将增加4—5倍。这个阶段特别是“上一五”期间，将是我国环境与发展矛盾最突出的时期。任其发展，将严重抵消经济发展成果，对实现全面建设小康社会目标构成重大挑战。要深刻认识加强环境保护的重大意义，增强忧患意识，增强紧迫感和责任感，切实把环境保护放在更加重要的战略位置。
    二、举全局之力推进历史性转变
    第六次全国环保大会上，温家宝总理意味深长地强调，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。这三个转变是方向性、战略性、历史性的转变，是我国环境保护发展史上一个新的里程碑。
    “并重”、“同步”、“综合”，三个转变同时进行，这是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要体现，是建设资源节约型、环境友好型社会的客观需要，是应对严峻环境挑战的实际行动，是在汲取国外经验教训的基础上作出的重大战略抉择。我们要采取切实可行的措施，加快推进历史性转变。
    第一，推进历史性转变，必须把环境保护摆上突出位置。当前，一些地方重经济增长、轻环境保护的问题相当突出，从总体上看，环境保护严重滞后于经济发展，两者处于严重失衡状态。我们必须改变“单纯经济增长等同于发展”的错误认识，牢固树立以人为本、全面协调可持续发展的观念；我们必须改变“单纯的GDP等于政绩”的错误认识，牢固树立经济、社会、环境协调发展才是实实在在政绩的观念；我们必须改变“先污染、后治理是普遍规律”的错误认识，牢固树立在发展中同步解决环境问题的观念；我们必须改变“只有经济发展是硬任务，环境保护是软任务”的错误认识，牢固树立环境保护与发展生产力都是硬任务的观念。把环境保护摆上同经济增长同等重要的位置，并从体制、机制、能力上给予保障，改变经济发展与环境保护一前一后的状况，使两者做到同步发展。
    第二，推进历史性转变，必须全方位控制污染。目前，我国环境政策主要集中在生产领域、投资领域。推进历史性转变，必须将环境保护由生产领域向流通、分配、消费领域延伸，由投资领域向外贸领域拓展。要大力推进清洁生产，鼓励节能降耗，防范和应对突发环境事故，构建低消耗、少污染的现代生产体系。要实行有利于环境保护的流通方式，积极治理铁路、水运等运输污染，保障危险化学品运输和储存安全，限制高污染产品贸易，强化资源再生回收利用，建立清洁、安全的现代物流体系。要大力倡导环境友好的消费方式，实行环境标识、环境认证、绿色采购和生产者责任延伸等制度，推进垃圾分类和消费品回收，建立绿色、节约的消费体系。
    第三，推进历史性转变，妯须严格环境准入和污染淘汰。对于新建项目，通过提高环境准入“门槛”，既可以将高能耗、高物耗、高污染的建设项目挡在“门外”，又能遏制固定资产投资过快增长。国务院《决定》明确提出，要努力使环境标准与环保目标相衔接，就表达了提高环境“门槛”的决心。要优化环境标准、调整产业政策，提高环境准入的“门槛”。要降低污染企业退出“门槛”，将严重危害群众利益、资源消耗高、环境污染重、治理价值小的违法建设项目淘汰“出局”。
    第四，推进历史性转变，必须实行分区管理。生产力布局要充分考虑各地的资源禀赋、环境容量、人口状况。在经济发达、环境容量有限、自然资源不足的地区实行优化开发，依靠科技进步和产业结构升级降低污染物排放总量；对发展潜力大、环境容量较为充裕、资源比较丰富的地区实行重点开发，在严格遵守环境法律法规的基础上，合理利用环境容量；在生态环境脆弱的地区和重要生态功能区实行限制开发，选择对环境危害小、有利于生态功能恢复的开发方式；在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施强制性保护。
    第五，推进历史性转变，必须促进环境成本内部化。我国资源、能源利用效率低下，污染排放严重，既有资源价格不合理的因素，也有环境成本没有内部化的原因。针对排污费征收偏低的情况，要逐步提高工业企业排污收费标准，建立企业保护环境的激励机制和减少污染排放的约束机制；针对城镇污水处理和生活垃圾处理收费不到位的问题，要全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利的水平，凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助；针对矿山生态恢复问题，要建立矿区环境和生态恢复的新机制，督促矿山企业承担资源开采的环境成本；针对环境无价的状况，要在落实污染物排放总量控制制度的前提下，实行排污权有偿取得，改变目前企业随意排污、不计成本的状况。同时，采取有效措施，真正把企业污染治理的责任落到实处，使企业生产成本完整地反映环境成本，使企业形成保护环境

的内在压力。
    三、全面推进重点突破，开创环保工作新局面
    当前和今后一个时期，全国环保系统要以科学发展观为指导，围绕国务院“决定》确定的七项重点任务，全面推进重点突破，下决心切实解决突出的环境问题。具体要求是：突出一个重点；办好两件大事；落实三项制度；强化四项工作；加强“五大建设”；处理好六个关系。
    确定这样的思路，主要基于三个方面的考虑。一是基于贯彻国务院领导同志的明确指示。温家宝总理在2006年的政府工作报告中，对当前环境形势作出重大判断，强调“环境污染加剧”是“十五”时期经济社会发展中的一个突出问题；在记者招待会上指出：“环境污染已经成为当前中国发展中的一个重大问题，这个问题至今没有得到很好的解决。”强调“特别是对重要的水体、空气和土地的面源污染，要有计划、有步骤的治理。”在第六次全国环保大会上指出：“坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题；坚持创新体制机制，依靠科技进步，强化环境法治，发挥社会各方面的积极性。”“加强环境保护，当务之急是解决水和空气等污染加剧的问题。”总理提出了八条措施，其中前三条是“落实环境保护责任制”、“实行污染物排放总量控制制度”、“加强对建设项目的环境影响

评价”，强调“建立先进的环境监测预警体系”、“完备的环境执法监督体系”，要求“加强环境保护队伍建设，建设一支政治素质好、业务水平高、奉献精神强的环保队伍”。曾培炎副总理强调：“要全面推进、重点突破，把水、大气、土壤污染防治作为重中之重，把保障城乡人民饮水安全作为首要任务”，“必须落实环境保护责任制，严格污染物排放总量控制，加强建设项目环境影响评价”。二是基于落实国务院《决定》的各项要求。《决定》确定的各项任务和措施，是各地各部门和全社会的共同任务。环保部门必须从自身的职责出发，理清思路，明确重点。污染防治是环保部门最基本的职能，《决定》确定的七项重点任务有五项是污染防治。污染防治任务不落实，落实《决定》就无从谈起。三是基于各方面的意见和建议。2006年l-3月份，总局召开了一系列座谈会。先后在济南、成都、北京召开了东部、中西部、四个直辖市环保局长座谈会，听取省、市、县三级环保局长对全国环保工作和环保总局的意见和建议；征求了环境领域著名专家、学者的意见和建议；走访了中央、国务院24个部门；同时也分别听取了总局一些老同志、年轻同志、科技人员的意见。大家从总结经验教训出发，结合切身体会，普遍认为，把污染防治摆上突出位置，切实加强执法监督和环境监测，全面增强基层能力建设，是环保事业加快发展的客观要求。
    这个思路的具体内容是：
    第一，突出一个重点国务院“决定》提出的七项重点任务是：以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治；以强化污染防治为重点，加强城市环境保护；以降低二氧化硫排放总量为重点，推进大气污染防治；以土壤污染防治为重点，加强农村环境保护；以促进入与自然和谐为重点，强化生态保护；以核设施和放射源监管为重点，确保核与辐射环境安全；以实施国家环保工程为重点，推动解决当前突出的环境问题。

    这七项重点任务的重中之重是污染防治，而保障饮水安全又是重中之重的首要任务。之所以确定这样的原则，一是污染治理任务相当艰巨。全国流经城市的河段普遍受到污染。“三河三湖”虽然经过多年治理，但除太湖外，其它流域水质至今没有根本好转，长江三峡库区及上游、黄河小浪底水库及上游、松花江又因污染问题突出相继被列为治理重点。在大城市空气环境质量有所好转的同时，一一些中小城市污染有加重趋势。以煤为主的能源结构长期难以改变，燃煤量快速增长与脱硫设施建设进展缓慢的矛盾日益突出，二氧化硫治理面临巨大压力。工业污染尚未得到有效控制，还有相当多的工业污染物没有纳入治理范围，因企业管理不善造成的污染依然严重，由生产事故引发的环境污染事件相当突出。二是污染造成的危害大。近年来发生的突发环境事件，基本上是由于环境污染造成的，而且频率逐渐增加，范围不断扩大，有的甚至造成严重后果。据初步统计，2005年发生的环境事故中，有97.1％属于污染事故，其中水污染事故占50.6％，大气污染事故占39．8％。因环境污染BI发的****件逐年增多，而且多发于经济发达地区，对抗程度明显高于其他****件。三是社会对污染问题反映强烈。近年来，群众来信中9 5％反映的是污染问题，群众来访申9 3％fi々诉求是摆脱污染困扰。“两会”期间代表、委员的提案和议案，反映的环境问题绝大多数都是污染问题。四是污染压力持续加大。未来十五年，我国工业化、城市化进程加快，消费转型，汽车、房地产、基础设施的快速发展将对能源原材料工业产生巨大需求，污染产生量也将随之增长。据专家测算，按现在的资源消耗和污染控制水平，2 020年污染负荷将比2001年增加45倍。因此，污染问题在今后相当长的时期仍然是环保工作的主要矛盾，必须树立长期奋斗的思想。
    强调污染防治作为重中之重，绝不是简单地回到“三废”治理的原点上，而是要实现质的飞跃。古人云：兴业之举在于抓住重点。污染防治就是当前我国环保的主战场，也是环境保护的航空母舰。市场经济的一个基本规律，就是资金、财富总是向基数大、流动快的地方迅速聚集。只有把污染防治摆上重要位置，才能够动员各方面力量，共同推进这项工作。把污染防治作为重中之重，实际上是环保工作的战略重组。这好比一个公司要上市，只有把资产的板块搞整齐，上市后资产质量才会好，效益才会高。
    “民以食为天，民以水为本”。把保障饮水安全作为首要任务，是因为饮水问题关系到人民群众的基本生存需求。胡锦涛总书记多次对群众饮水问题作出重要批示，明确指示“要增强紧迫感，深入调研，科学论证，提出解决方案，认真加以解决，使群众喝上‘放心水…。当前，全国有近3亿农村人口饮用不合格的水，保障农村饮水安全的任务相当繁重。同时，城市饮用水源也潜伏着危险。目前，我国饮用水源地水质评价标准中有机物指标偏少，一些饮用水源水质状况调查结果表明，有相当一部分水源地检出挥发性和半挥发性有机污染物以及有机氯、有机磷农药。让群众喝上干净的水，是党和政府赋予环保部门维护群众环境权益的重要职责。如果不能有效解决饮水安全问题，我们将愧对人民群众，愧对环保事业。因此，要把饮用水源保护作为民心工程、德政工程，切实抓紧抓好。
    加强污染防治，必须坚持“预防为主、综合治理”，强化从源头预防污染，以大工程带动快治理。要坚持污染防治与生态保护相结合，把生态治理作为污染防治的战略措施，围绕饮用水源地保护和流域污染防治，做好生态保护工作，以生态修复扩大环境容量，以生态措施治理环境污染。
    第二，办好两件大事
    环保部门的权威来自于执法监督，执法监督的基础在于环境监测。环境监测预警体系和环境执法监督体系是做好环保工作的根本保证，也是各级环保部门的立足之本。如果我们没有科学的手段，决策和管理就没有依据；如果我们的执法队伍软弱无力，我们的监督管理就会严重失控。办好这两件大事，是全国环保工作的当务之急。
    1、建设先进的环境监测预警体系
    我国环境监测总体水平不高。如一些城市监测点位布局不合理，有的甚至只有一个点位，现有的数据不能全面反映全国城市环境质量状况。很多县环保局的监测设备还比不上中学实验室。频繁发生的污染事故，凸现了环保应急能力的严重滞后。如兰州市西固区发生了硫化氢泄漏事故，环保工作人员还得靠鼻子去闻，造成脑神经伤害。污染源量大面广与监管能力薄弱形成强烈反差，经费不足又难以建设污染源自动监控体系，无法对污染源形成全面有效的监管。一些企业把污染治理设施作为摆设，执法人员来了“开机欢迎”，执法人员一走“关机欢送”。
    要按照数据准确、代表性强、方法科学、传输及时的要求，建设先进的环境监测预警体系，做到全面反映环境质量状况和变化趋势，及时跟踪污染源变化情况，准确预警各类环境突发事件，满足环境管理需要。这个体系主要包括：一要建立和完善全国环境质量监测和污染源监督性监测网络，形成科学的网络运行机制和信息发布机制；二要没置科学的环境监测管理系统，理顺环境监测的机制和体制；三要具备达到标准的常规监测能力和应急监测能力；四要建立和完善科学的环境监测技术系统、先进的技术装备系统、实用的质量管理系统；五要建立高素质的人才队伍和完善的后勤保障系统。需要强调的是，人才问题是实现既定目标的重要保证。只有各类人才全面发展，形成一支具有强大战斗力的监测队伍，才能适应未来环保事业的繁荣和发展。
    2、建设完备的环境执法监督体系
    “立法是依据，执法是关键，监督是保证”。这是我国法制工作的经验总结，也是建设完备的环境执法监督体系的基本要求。当前，我国执法队伍人员少、装备差、监控手段落后、经费难以保障。温家宝总理在第六次全国环保大会上强调：“强化法治是治理污染、保护生态最有效的手段”，要“建立完备的环境执法监督体系，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究”。完备的环境执法监督体系必须达到权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求。在执法活动中，首先，要有健全的环境行政执法责任制。将行政执法权力与执法责任有机结合，健全责任追究制度，完善环保系统内部稽查机制。二要依法界定执法职责，科学设定执法岗位，明确执法程序，公布执法结果。三要有健全的执法机构、强有力的执法队伍和先进的执法装备。四要建立内部监督、层级监督和外部监督相结合的监督机制，完善环境违法举报制度。五要建立

污染受害者法律援助机制、环境民事和公诉制度，完善环境犯罪案件移送程序。
    第三，落实三项制度
    环境影响评价制度、污染物排放总量控制制度、环境目标责任制，是参与环境与发展综合决策的切入点，是实施环境保护综合管理的重要保障。我们要以环境目标责任制为龙头、以总量控制和环境影响评价为调控手段，全面提升环境管理水平。
    1、强化环境影响评价制度
    对于环境保护来说，环境影响评价是把住环境污染和生态破坏的重要关口、保障科学发展的一把“利剑”。对于宏观调控来说，中央把土地、信贷作为两个闸门，把技术、环保、安全作为市场准入的主要标准。如果我们把不好这道关口，今天的新项目，就是明天的老污染，就难以在宏观调控中发挥应有的作用。环境影响评价包括决策环评、规划环评和建设项目环评三大类。决策环境影响评价尚处于摸索阶段，规划环评已经有了法律依据，正处于起步阶段。建设项目环境影响评价则处于巩固提高、深化发展阶段。要把规划环评作为环保部门参与综合决策的主渠道，在试点的基础上，全面推行各类规划的环境影响评价，建立完善规划环评专家审查机制，提高实施规划环评和决策环评的能力，从源头上防止环境污染和生态破坏，使保护环境的着力点从微观层面进入宏观层面。通过严格环境准入抑制粗放型经济增长。要用改革的办法解决

环评工作中存在的问题，切实提高环评质量，使之真正成为宏观经济管理的“调节器”，防止环境污染和生态破坏的“控制闸”，预警宏观经济发展趋势的“睛雨表”，维护群众环境利益的“杀手铜”。
    当前，强化环评制度重在落突。必须尽快扭转重审批轻监管、未审批就开工、不审批也建设的局面，切实做到环评提出的污染防治、生态保护措施与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
    2、推行污染物排放总量控制制度
    总量控制是环境管理的核心，是环境管理的技术手段，也是减少环境污染的“总闸门”。要通过控制污染“增量”，削减污染“存量”，使污染“总量”保持在环境容量允许的范围内。总量控制的关键是要有科学的污染物总量测箅方法和合理的指标分配方法。要根据各地的环境容量、经济社会发展水平、产业结构及排污状况等综合因素，科学确定总量控制指标。要做到“五落实”：把总量控制指标落实到重点行业的结构调整中，依靠淘汰落后生产能力腾出总量；落实到重点流域区域城市海域的污染治理中，依靠环保工程减排总量；落实到城市群的建设规划中，依靠优化发展降低总量；落实到重点企业的发展中，依靠清洁生产削减总量；落实到建设项目环评审批中，依靠“以新带老”消化总量。要通过强化限期治理、排污收费、排污许可证等管理措施削减总量。要科学合理地利用环境容量优化产业布局，在满足环境容量、实现环境

目标的同时，为经济建设提供发展空间。
  3、实行环境目标责任制
  环保目标考核和责任追究制度，是落实政府环保责任的制度保障，是各部门依法履行环保职责的约束机制。要确保各项环保任务落到复处，必须明确责任，通过科学、有效的政绩考核，引导各级领导落实科学发展观，克服急功近利的短期行为，切实加强环境保护。一是将环境质量、污染物排放总量、重点环保工程等各项目标和任务分解到各级政府，一级抓一级，层层抓落实，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。目前，国务院授权环保总局与各省(自治区、直辖市)和有关单位签订了二氧化硫和化学需氧量总量削减目标责任书，这是落实“十一五”主要污染物削减1 O％任务的重大举措，现在的关键是要抓好落实。二是对主要污染物的削减目标完成情况进行严格考核，做到每半年公布一次，年终检查一次，五年全面验收一次。最近，中组部发布的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法

》，已将环保指标列入干部实绩分析评价要点。这是干部任用制度的重要改革，也是落实领导于部环保责任的重大举措。要以此为契机，推动环境目标责任制的全面落实。三是实行严格的环境保护问责和奖惩制。2006年初，监察部和环保总局联合发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。要结合落实这个规定，列完成任务好的表彰奖励；对没完成任务、环境质量恶化、发生重大污染事故的追究责任。四是要把各省、自治区、直辖市环保目标考核结果向党中央、全国人大、国务院报告，向社会公布。

    第四，强化四项工作
    做好环保工作，关键在法治，基础在宣传，支撑在科技，出路在创新。只有切实加强环境政策法制、宣传教育、科技、国际合作，才能做到基础扎实，保障有力，从根本上提高环保工作的水平。
    1、加强环境法制，完善环境政策体系
    加强立法是依法保护环境的根本保障。环境法制建设要注重源头控制、维护群众环境权益、履行国际公约。要抓紧修改和完善现行法规标准，填补法律空白。同时，各地要积极争取人大、政府的支持，抓紧完善地方性法规，力争通过5～1 0年的努力，形成覆盖环境保护各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境法规标准体系，从根本上解决“违法成本低、守法成本高”的问题，切实把环境保护纳入法治化轨道。
    要积极配合有关部门完善环境政策体系。外部性、社会性、公共性是环境保护的内在特点。一是从外部性出发，完善有利于环境保护的价格、税收等政策，积极促进污染外部成本内部化；二是从社会性出发，坚持“污染者付”，推动落实城市污水和垃圾处理收费政策；三是从公共性出发，在加大政府环境投入的同时，充分发挥市场机制在污染治理中的作用，努力提高污染治理水平和资金使用效率；四是扩大环境信息公开范围，健全社会监督机制，鼓励公众参与。
  2、加强环境科技创新
  提高环境管理水平，必须依靠技术进步；解决结构型、复合型和压缩型环境问题，必须依靠自主创新。要从环境战略、环境应用技术和环境标准研究等方面入手，选择具有一定基础优势、关系可持续发展全局和环境安全的关键领域，作为环境科技的突破口。要大力提升原始创新能力，突破长期制约环境保护的技术“瓶颈”；加强环境政策和管理技术的研究，集成现有科研成果和先进管理模式，建立环境技术管理体系，加强科技试点示范，使之真正转化为保护环境的现实生产力；要争取将环境科技项目列入国家和地方攻关课题，依靠社会科研力量，全面推动环境科学事业的发展。最近我们将采取两项重大措施：第一，组建“国家环境咨询委员会”和“总局科技委员会”，这既是科学决策的需要，也是环保总局广交朋友、广纳贤才的实际行动。第二，将召开全国环保科技大会，动员、团结系统内外有志于环境保护的科技工作者，组成新时期最广泛的环保“统一战线”，共同推进中国环保科技事业的大发展。
    3、加强环境宣传教育
    保护环境是全民族的事业。建设环境友好型社会需要每个公民身体力行。只有全社会形成崇尚节约、保护环境的良好氛围，人人为之尽责出力，环保事业才有希望。
    要协同配合有关部门和新闻媒体，坚持不懈地开展环境政策法规宣传，不断提高全社会的环境法制观念；要加强对领导干部、重点企业负责人的环保培训，提高依法行政和守法经营意识；要争取将环境保护列入素质教育的重要内容，强化学校环境基础教育，开展全民环保科普宣传；要倡导环境文化和生态文明，提升全民环境伦理道德水准，自觉约束自身环境行为；要及时报道和表彰环境保护的先进典型，公开揭露和批评污染环境、破坏生态的违法行为。要树立社会主义“八荣八耻”荣辱观，在全系统形成知荣辱、树新风、促和谐的文明风尚。大力弘扬中国环保精神，提高环保系统的凝聚力和战斗力。
    4、加强国际环境合作与交流
    保护环境是人类共同的事业。当前，环境问题已经成为国际关系、国际贸易的重要内容和影响国家对外形象的重要因素，也是国际合作中最活跃的领域之一。要积极参与国际环境公约和议定书的谈判，认真履行国际环境公约，树立负责任的大国形象。要加强与周边及广大发展中国家的环境合作，维护我国和其他发展中国家环境权益，努力消除“中国环境威胁论”的不良影响。同时，要积极引进国外先进的管理技术和经验，促进我国环境管理水平的提高。
  第五，加强“五大建设”
  推动环保事业的发展，必须把队伍能力建设摆上更加突出的位置。要按照“工作高效率、服务高质量、对自己高标准”的“三高要求”，全面开展恩想、作风、组织、业务、制度“五大建设”。“五大建设”的重点是思想建设。思想建设的重点是严格遵守政治纪律，坚决与党中央保持一致；作风建设的重点是要下功夫抓落实；组织建设的重点是检查“党政领导干部选拔任用工作条例》的执行情况；业务建设主要是端正业务思想，提高业务水平；制度建设就是要在建立和完善先进性教育长效机制的基础上，继续向前推进。努力形成既有民主又有集中、既有自由又有纪律、既有统一意志又有个人心情舒畅的“六有”局面。
    第六，处理好六个关系
    环境保护涉及方方面面、各个领域。各种矛盾和冲突不可避免。如果处理得好，环保工作就会沿着正确的方向健康发展；处理不好，就会相互掣肘，彼此阻碍。环保部门必须坚持以科学发展观统领全局，在继承中创新，在改革中发展，主动处理好六个关系。
    1、正确处理经济发展、社会进步与环境保护的关系
    环境保护说到底是处理环境与发展的关系，处理人类对物质产品需求与环境需求的关系。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，我们既不能脱离社会主义初级阶段搞环保，也不能以社会主义初级阶段为借口宽容污染。处理好经济发展、社会进步与环境保护的关系，关键是要加快推进历史性转变。
    2、正确处理当前与长远的关系
    环境保护的基础性、战略性，环境形势的严峻性、复杂性，环保工作的长期性、艰巨性，要求我们既要集中力量解决与人民群众利益最直接、最现实的环境问题，又要把事关中华民族长远发展的环境问题摆上议程统筹规划；既要抓住一些短期能够见效的环境问题，集中力量攻坚克难，尽快改变现状，又要稳扎稳打，步步为营，逐步解决长期影响群众利益的难点问题；既要尽力而为、积极进取，又要量力而行、稳步推进。环境保护的目标一旦确定，就要一步一个脚印地向着目标迈进，在实际工作中绝不能出现偏移，更不能逆向操作。
    3、正确处理政府主导和市场推进的关系
    “市场失灵”是环境保护领域的突出特点，“政府主导”是环境保护的必然要求。政府的作用主要体现在：一是制定环境政策法规，加强环境执法，规范环境行为；二是对具有公共和准公共产品性质的环保领域进行投资；三是完善机制，制定有利于环境保护的经济政策，促进企业和社会投入，建立全国统一的环保产业大市场。政府履行环保职责，必须完善环保部门统一监管与有关部门分工负责的协调机制。要按照相互理解、加强沟通、合作共事、共谋发展的原则，主动与各有关部门密切合作，形成管理环境的合力。市场在污染治理中发挥着配置资源的基础性作用。要通过推行污染治理市场化，吸引社会资金。通过排污交易试点，提高环境治理效益和资金使用效率。在实际工作中，该由市场发挥作用的领域政府不能包办代替，该由政府承担的责任绝不能“缺位”，该由市场配置的资源政府绝不能垄断。
    4、正确处理中央与地方的关系
    我国环境保护实行地方政府对辖区环境质量负责和分级管理的体制。做好环保工作，必须充分发挥中央和地方两个积极性。国家在确定环境目标、制定环境政策法规和环境规划时，既要维护全国环保工作的整体性，又要考虑区域自然环境与经济发展的差异性，为地方环保工作的自主性留下一定空间。在保持全国环保工作统一性的同时，鼓励有条件的地区先行一步。各地必须自觉服从国家环境目标和总体部署，自觉服从国家对区域环境保护的统一协调，自觉加强与周边地区、特别是流域下游地区和下风向地区的协调。要因地制宜地落实政策，创造性地开展工作。地方环保部门既要对当地政府负责，又要对上级环保部门负责，要力戒地方保护主义，坚决杜绝“上有政策，下有对策”的错误倾向，保证环保系统步调一致，令行禁止。
    5、正确处理城市与农村环保工作的关系
    长期以来，城市是环保工作的主战场。近年来，农村环境污染呈加重趋势。要采取严格措施，有效防止工业污染向农利转移，城市污染向郊县转移。特别要加大整治乡镇工业和规模化养殖业污染，解决农民饮用水源污染问题。与城市污染相对集中的特点相比，农村污染呈高度分散的状态。要努力把握农村环境保护的规律，积极探索尊重农民意愿、符合农村特点的环境管理模式，协同有关部门共同加强农村环保工作。
    6、正确处理区域之间环境保护的关系
    我国地形复杂、生态类型多样、区域发展不平衡，环境管理必须实行分类指导。国家提出要根据资源环境承载能力和发展潜力，对不同区域实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。这是实行分类指导的基础。要依此确定不同区域的环境“准入门槛”，设置不同区域的产业淘汰和污染治理政策。要建立区域协调机制，共同采取措施，坚决防止落后生产技术、设备和已经关闭的企业由东部向中西部转移。健全补偿机制，积极协助有关部门完善生态补偿政策，让那些为流域环境安全作出贡献的上游地区，从财政转移支付中得到补助，从受益地区获取补偿；上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游也要承担赔付责任。健全扶持机制，加大国家对欠发达地区环境执法监督和监测预警能力建设的支持力度。健全互助机制，加强东中西部地区的合作交流与对口支援，推动环境管理水平共同提高。
    根据同志们的要求，下面我把松花江水污染事件的防控情况简要介绍一下。2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，造成大量苯系污染物进入松花江水体，突发重大水环境污染事件。污染带顺江而下，对沿岸特别是大中城市的人民群众生活和经济发展造成严重威胁，在国际上也产生了不良影响。党中央、国务院对松花江重大水环境污染事件给予极大关注，胡锦涛总书记、温家宝总理多次作出批示，要求有关地方和部门采取有效措施，积极做好应对工作，把这一事件造成的损失减少到最低限度。温总理还亲自到哈尔滨察看松花江污染状况，了解群众生产生活供水情况，部署污染防控工作。中共中央办公厅、国务院办公厅发布了松花江重大水污染事件通报，提出了明确要求。国务院副总理曾培炎，国务委员、国务院秘书长华建敏同志几次打电话，转达对奋战在一线环保工作者的亲切问候和衷心感谢。中央政治

局常委、政治局委员两次集体批阅总局上报的松花江污染防控情况报告，对我们的工作给予极大关心和支持。
    总局党组认真贯彻落实“两办”通报精神，按照党中央、国务院工作部署，采取了一系列重大措施，实行了三步走的工作安排：第一步是加强监测防控，确保沿江人民饮水安全。布设了50多个监测断面，出动水质监测采样车7000多台次，行程十几万公里，发布监测数据3600余个，及时、准确、有效监测和预测污染带移动位置和时间。在当地党委、政府具体领导和水利部的支持下，抚远导流堰在污染带到达前4个小时，顺利实现合拢。这一步工作卓有成效，达到预期目的，取得重要成果，受到国内外一致肯定。第二步是及时展开松花江水污染生态环境影响评估，由环保总局、水利部、农业部、建设部、科技部、中科院、清华大学等有关部门、单位和黑龙江、吉林两省共同组织全国的科研力量，开展水污染生态环境影响评估，适时发布评估结果。研究成果得到印证，冻入冰中的硝基苯数量较少，今春冰体融化和底泥释放未导致水质超

标，地下水饮用安全有保障，松花江中的各种鱼类及两岸农畜产品可以放心食用，春季使用松花江水灌溉不会对农作物产生影响。第三步是全面启动松花江水污染治理总体规划。环保总局、发改委等有关部门认真制定松花江水污染治理总体规划。今年1月，总局在哈尔滨召开了松花江流域水污染防治“十一五”规划征求意见会，3月份，国务院正式批准松花江水污染治理总体规划，标志着松花江污染治理工作进入全面推进、重点突破的新阶段。
    今年春节前夕和“两会”期间，我们及时向社会和中外记者发布生态评估的结果，说明松花江在今年春天不会引起第二次污染。并且把松花江生态评估的积极成果，以通俗易懂的宣传年画形式，告诉沿岸百姓。坚持向社会公布松花江水质监测通报。从而保证了社会稳定，赢得人民群众的满意。
    这一事件的妥善处置，充分显示了以胡锦涛同志为总书记的党中央驾驭国内外复杂形势的能力，体现了社会主义集中力量办大事的优越性。水利、农业、建设、科技、外交、宣传等部门与环保部门密切配合，地方和中央步调一致，为成功应对突发环境事件创造了先决条件。通过宣传中央决策，正确把握舆论导向，避免了社会震动，坚定了群众对政府处理危机的信心。在规模空前的环保工作者大集结中，展示了“忠于职守、造福人民，科学严谨、求实创新，不畏艰难、无私奉献，团结协作、众志成城”的中国环保精神。松花江水污染防控工作积累的经验，是有效应对突发环境事件的一笔宝贵财富。通过这个事件，既敲响了国家环境安全受到严峻挑战的謦钟，也让我们看到了全国人民众志成城战胜污染的希望。
    最后，希望大家关心、支持、参与环保工作，因为人类只有一个地球!
    谢谢大家!